prime considerazioni

Il 21 marzo 2016, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 67, il decreto 16 febbraio 2016 del Presidente del Consiglio dei Ministri, contenente le regole e specifiche tecniche per l'attuazione del processo amministrativo telematico.

Il DPCM entrerà in vigore il 5 aprile 2016 ma, l'articolo 21 primo comma, prevede che la maggior parte delle disposizioni contenute si applicheranno dal 1 luglio 2016 data in cui partirà, dopo alcuni rinvii, il processo amministrativo telematico che sarà un processo interamente telematico nel quale tutti i protagonisti, anche le parti private, dovranno depositare i loro atti telematicamente, atti che dovranno essere sottoscritti digitalmente esclusivamente tramite firma “PAdES” e non anche, come invece consentito per il processo civile telematico, con firma “CAdES” che aggiunge al file l'estensione .p7m.

Per il deposito telematico degli atti, a differenza di quanto ormai abituati a fare nel processo civile telematico, non si utilizzeranno i “redattori” tramite i quali “confezioniamo” ed inviamo le “buste” telematiche in quanto, le regole tecniche e le specifiche tecniche del PAT, prevedono che atti e documenti dovranno essere inviati dalla PEC del professionista alla PEC della sede giudiziaria adita pubblicata sul sito istituzionale; solo ove il deposito non possa effettuarsi tramite PEC (per ragioni tecniche o per la particolare dimensione del documento) ad esso potrà procedersi mediante “UPLOAD” attraverso il sito istituzionale.

Analizziamo adesso gli aspetti più importanti e rilevanti contenuti nelle regole e specifiche tecniche, anticipando che il presente è solo il primo di una serie di articoli che, settimanalmente verranno pubblicati ed attraverso i quali saranno fornite, con dettagliate spiegazioni, infografica ed esempi, tutte le indicazioni necessarie per interagire con il processo amministrativo telematico.

1) il SIGA: Sistema Informativo della giustizia amministrativa (artt. 3-4 regole tecniche – art. 2 specifiche tecniche)

L'interfaccia che, quali difensori, dovremo utilizzare per il PAT è il “Portale dell'Avvocato” situato in una apposita sezione del sito istituzionale attraverso il quale accederemo al SIGA (Sistema Informativo della giustizia amministrativa).

Il SIGA può essere definito come il vero e proprio “motore” del processo amministrativo telematico in quanto, suo tramite, verranno gestite, con modalità informatiche, in ogni grado del giudizio la formazione del fascicolo, le operazioni di individuazione del procedimento, la tenuta dei registri, il deposito, la conservazione, la visualizzazione e l'estrazione di copie degli atti del fascicolo, la pubblicazione dei provvedimenti giurisdizionali, le comunicazioni di segreteria, la trasmissione dei fascicoli ed ogni altra attività inerente al processo amministrativo telematico.

Il SIGA assicura la conservazione dei dati e dei documenti, garantendone le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità, reperibilità, in attuazione di quanto previsto dal CAD, e nel rispetto delle misure di sicurezza dal Codice dei dati personali e indicate nel manuale di conservazione di cui all'art. 8 del DPCM 3 dicembre 2013.

2) il fascicolo informatico (art. 5 regole tecniche – art. 3 specifiche tecniche)

L'art. 5 comma 1 delle regole tecniche specifica che il fascicolo processuale è tenuto sotto forma di fascicolo informatico e lo stesso contiene tutti gli atti, gli allegati, i documenti e i provvedimenti del processo amministrativo in forma di documento informatico, ovvero le copie per immagine su supporto informatico dei medesimi atti.

Il fascicolo informatico costituisce il fascicolo di ufficio ed è formato in modo da garantire la facile reperibilità ed il collegamento degli atti ivi contenuti in relazione alla data di deposito, al contenuto ed alle finalità dei singoli documenti.

Gli accessi al fascicolo informatico da parte dei soggetti abilitati sono registrati e conservati (in un apposito file di log) con caratteristiche di inalterabilità ed integrità, per 5 anni dalla definitività del provvedimento che conclude il procedimento. Quanto agli accessi dei soggetti abilitati esterni (difensori, esperti e gli ausiliari del giudice, le parti pubbliche e private) il file di log contiene le seguenti informazioni: a) il codice fiscale del soggetto che ha effettuato l'accesso; b) il riferimento al documento informatico prelevato o consultato identificativo di registrazione del documento informatico nell'ambito del Sistema documentale; c) la data e l'ora dell'accesso; quanto agli accessi dei soggetti abilitati interni il file di log contiene i dati identificativi del soggetto che accede e i dati di cui alle lettere b) e c), nonchè le informazioni relative alle eventuali modifiche apportate durante l'accesso.

3) i provvedimenti del giudice (art. 7 regole tecniche – art. 5 specifiche tecniche)

Come detto in premessa, il PAT obbligherà tutti i protagonisti del processo ad effettuare il deposito esclusivamente nella modalità telematica e quindi, anche i magistrati, dovranno redigere e depositare i loro atti sotto forma di documento informatico sottoscritto con firma digitale, a differenza di quanto ad oggi previsto nel processo civile telematico dove il magistrato deve redigere e depositare obbligatoriamente in modalità telematica solo il decreto a seguito del ricorso per decreto ingiuntivo; i provvedimenti collegiali saranno redatti dall'estensore, da questi sottoscritti e trasmessi telematicamente al presidente del collegio, che li sottoscriverà e li trasmetterà telematicamente alla segreteria per il deposito.

Il comma 3 dell'art. 7 delle regole tecniche prevede poi che il deposito del documento redatto su supporto cartaceo e sottoscritto con firma autografa è consentito esclusivamente quando il Responsabile del SIGA attesta che il sistema informatico non è in grado di ricevere il deposito telematico degli atti. In tal caso, il Segretario di sezione provvede ad estrarre copia informatica, anche per immagine, dei provvedimenti depositati e, dopo averne attestata la conformità all'originale con firma digitale, la inserisce nel fascicolo informatico; analogo obbligo (esteso però a tutti gli atti e documenti depositati in cartaceo) è disposto anche dalle regole tecniche e specifiche tecniche del processo civile telematico ma, come ben sappiamo, trattasi di adempimento che la quasi totalità degli uffici giudiziari disattende.

I magistrati utilizzeranno per la redazione e il deposito dei provvedimenti giurisdizionali in formato digitale il sistema denominato “Scrivania del magistrato”, consistente in un'applicazione software inserita su supporto rimovibile e protetto ed i provvedimenti sono redatti quali documenti informatici, in formato PDF (“testo”), ottenuto dalla trasformazione di documento testuale, sottoscritto con firma digitale in formato “PAdES”.

4) la procura alle liti (art. 8 regole tecniche)

L'articolo 8 delle regole tecniche dispone che, nei casi in cui la procura venga conferita su supporto cartaceo, il difensore deve procede al deposito telematico della copia per immagine su supporto informatico (ottenuta dalla scansione della procura cartacea firmata dal cliente e firmata per autentica dal difensore), compiendo l'asseverazione prevista dall'articolo 22, comma 2, del CAD con l'inserimento della relativa dichiarazione nel medesimo o in un distinto documento sottoscritto con firma digitale.

Le regole tecniche del PAT, quindi, ignorano e comunque disapplicano la più logica procedura prevista dall'art. 83 c.p.c. per attestare la conformità della copia informatica della procura alle liti al suo originale cartaceo consistente, semplicemente, nel sottoscrivere digitalmente la copia informatica della procura, imponendo invece che l'attestazione venga effettuata con la modalità prevista dall'articolo 22, comma 2, del CAD il quale dispone che “Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche stabilite ai sensi dell'articolo 71.”.

Ma le regole tecniche stabilite ai sensi dell'art. 71 CAD sono quelle dettate dall'art. 4 comma 3 del DPCM del 13.11.2014 per cui, se l'attestazione di conformità è inserita in un documento informatico separato, la stesso dovrà contenere un riferimento temporale e l'impronta della copia informatica e, in ultimo, dovrà essere sottoscritto digitalmente; si, avete compreso bene: ritornano l'impronta (HASH) e il riferimento temporale.

Non sarebbe stato più logico (e semplice) applicare, come per il PCT anche al PAT, quanto previsto dall'art. 83 c.p.c. e consentire, quindi, di autenticare la copia informatica della procura alle liti mediante apposizione della firma digitale? Quale il motivo o la logica di diversificare la modalità di attestazione?

Il comma 3 dell'art. 8 delle regole tecniche prevede poi che la procura alle liti si considera apposta in calce all'atto cui si riferisce:

a) quando è rilasciata su documento informatico separato depositato con modalità telematiche unitamente all'atto a cui si riferisce;

b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all'atto a cui si riferisce.

Da ultimo, il comma 4 dispone che in caso di ricorso collettivo, ove le procure siano conferite su supporti cartacei, il difensore inserisce in un unico file copia per immagine di tutte le procure.

5) gli atti delle parti (art. 9 regole tecniche – artt. 6,7,8 e 9 specifiche tecniche)

Il ricorso introduttivo, le memorie, il ricorso incidentale, i motivi aggiunti e qualsiasi altro atto del processo, anche proveniente dagli ausiliari del giudice, devono essere redatti in formato di documento informatico sottoscritto con firma digitale; il deposito è effettuato mediante posta elettronica certificata ed è tempestivo quando, entro le ore 24 del giorno di scadenza, è generata la ricevuta di avvenuta accettazione, ove il deposito risulti, anche successivamente, andato a buon fine.

Gli indirizzi PEC degli uffici giudiziari utilizzabili per il deposito di cui al presente articolo sono pubblicati sul portale Internet della giustizia amministrativa.

A differenza del processo civile telematico, dove la tempestività del deposito è attestata dalla ricevuta di avvenuta consegna, nel processo amministrativo telematico è la ricevuta di accettazione ad attestarne la tempestività a condizione, naturalmente, che poi il deposito sia andato a buon fine.

Nei casi in cui il codice prevede il deposito di atti o documenti sino al giorno precedente la trattazione di una domanda in camera di consiglio, il deposito effettuato con modalità telematiche deve avvenire entro le ore 12.00 dell'ultimo giorno consentito.

Quando il messaggio di posta elettronica certificata eccede la dimensione massima gestibile dalla casella del mittente, il deposito degli atti o dei documenti può essere eseguito mediante l'invio di più messaggi di posta elettronica certificata. In tal caso il deposito, ove andato a buon fine, si perfeziona con la generazione dell'ultima ricevuta di accettazione.

Se al mittente perviene il messaggio di mancata consegna della PEC di deposito, l'attività di deposito deve essere ripetuta con il medesimo contenuto e ai fini della rimessione in termini da parte del Giudice, ove la mancata consegna sia dipesa da cause non imputabili al mittente, deve essere allegato il messaggio di mancata consegna unitamente alla ricevuta di avvenuta accettazione generata tempestivamente.

Solo nei casi di oggettiva impossibilità di funzionamento del SIGA, attestata dal Responsabile del SIGA, gli atti e documenti depositati in formato cartaceo sono acquisiti dalla Segreteria dell'Ufficio Giudiziario che provvede ad effettuarne copia informatica ed inserirla nel fascicolo informatico, apponendo la firma digitale, ai sensi dell'articolo 22 del CAD.

Nel caso in cui, per ragioni tecniche o per la particolare dimensione del documento, il deposito non può avvenire mediante PEC ad esso può procedersi mediante upload attraverso il sito istituzionale. In tal caso, ai fini del rispetto dei termini, il deposito si considera perfezionato all'atto della registrazione dell'invio da parte del SIGA.

L'atto del processo in forma di documento informatico può essere depositato esclusivamente nei seguenti formati:

a) PDF – PDF/A ottenuto da trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti. Non è ammessa la scansione di copia per immagine.

b) testo piano senza formattazione (estensione TXT);

c) testo formattato (estensione RTF);

d) archivio compresso WinZip (estensione zip) o WinRAR (estensione rar), nei formati di cui alle lettere precedenti.

I documenti allegati e la procura alle liti possono essere depositati esclusivamente nei seguenti formati:

a) PDF ottenuto da trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti;

b) testo piano senza formattazione (estensione TXT);

c) Extended Markup Language (estensione xml);

d) Immagini (estensioni: jpg, jpeg, gif, tiff, tif);

e) messaggi di posta (estensioni: eml, msg), purché contenenti file nei formati di cui alle lettere precedenti;

f) archivio compresso WinZip (estensione zip) o WinRAR (estensione rar), nei formati di cui alle lettere da a) a f).

Il deposito di documenti in formato Immagini e di documenti PDF ottenuti da copia per immagini di originali cartacei è ammesso esclusivamente nel caso in cui i documenti originali siano disponibili solo in versione cartacea.

La struttura del documento con firma digitale è PAdES-BES.

La modalità di apposizione della firma digitale o della firma elettronica qualificata è del tipo "firme multiple” e prevede che uno o più soggetti firmino, ognuno con la propria chiave privata, lo stesso documento. Il sistema consente anche l'apposizione di una firma singola.

Come si depositano, nel PAT, gli atti introduttivi, successivi e gli allegati?

Si è già detto che i difensori, per operare nel processo amministrativo telematico, dovranno utilizzare il “Portale dell'Avvocato” ossia una apposita area web situata in una sezione del sito istituzionale.

Il deposito del ricorso introduttivo e dei relativi allegati, sarà effettuato utilizzando il modulo denominato ModuloDepositoRicorso, scaricabile dal “Portale dell'Avvocato” e da compilare secondo le indicazioni ivi rese disponibili.

Il deposito degli atti successivi al ricorso introduttivo e dei relativi allegati, sarà effettuato utilizzando l'apposito modulo, denominato ModuloDepositoAtto, anch'esso scaricabile dal “Portale dell'Avvocato, in cui dovrà essere indicato il numero di ricorso generale attribuito dal S.I.G.A. al momento del deposito telematico del ricorso introduttivo.

Il ModuloDepositoRicorso e il ModuloDepositoAtto sono in formato PDF, e dovranno essere sottoscritti con firma digitale PAdES.

I documenti digitali da allegare ai moduli citati, compreso il ricorso, saranno inseriti in un unico contenitore. La firma digitale PAdES, si intenderà estesa a tutti i documenti in essi contenuti.

Il ModuloDepositoRicorso e il ModuloDepositoAtto saranno inseriti nel sistema informatico che tratta in forma automatica i dati in essi contenuti. Il S.I.G.A. prevede funzionalità per la verifica e l'integrazione delle informazioni da parte del personale di Segreteria.

Il deposito dell'atto introduttivo, dei relativi allegati e degli altri atti di parte si dovrà effettuare, come già anticipato, tramite PEC.

L'invio tramite PEC dell'atto introduttivo, dei relativi allegati e degli altri atti di parte dovrà essere effettuato dalla casella PEC del difensore alla casella PEC della sede giudiziaria adita pubblicata sul Sito Istituzionale.

Il difensore dovrà selezionare, quale tipo di ricevuta, la “ricevuta completa” sulla propria casella PEC prima di inviare il ModuloDepositoRicorso o il ModuloDepositoAtto.

Effettuato l'invio, il difensore riceverà automaticamente:

a) dal proprio gestore, un messaggio PEC di avvenuta accettazione della PEC di deposito, con indicazione della data e dell'ora di accettazione;

b) successivamente, dal gestore dell'Amministrazione, un messaggio di avvenuta consegna della PEC di deposito.

Il S.I.G.A. invierà all'avvocato, entro le ore 24.00 del giorno lavorativo successivo alla ricezione della PEC di avvenuta consegna, un ulteriore messaggio PEC, denominato “registrazione di deposito”, nel quale sarà indicato il numero progressivo di protocollo assegnato e l'elenco di tutti gli atti e documenti trasmessi con il ModuloDepositoRicorso o il ModuloDepositoAtto.

Ai fini del rispetto dei termini processuali, una volta ricevuto il messaggio dal SIGA “registrazione di deposito”, il deposito si considera effettuato nel momento in cui è stata generata la ricevuta di accettazione della PEC in quanto è opportuno ribadire che, a differenza del processo civile telematico, dove la tempestività del deposito è attestata dalla ricevuta di avvenuta consegna, nel processo amministrativo telematico è la ricevuta di accettazione ad attestarne la tempestività a condizione, naturalmente, che poi il deposito sia andato a buon fine.

Il messaggio di “registrazione di deposito” contiene le indicazioni sulle eventuali anomalie di carattere tecnico riscontrate nel deposito.

Se il deposito non può essere elaborato dal S.I.G.A. a causa del mancato rispetto delle caratteristiche tecniche, il mittente riceve a mezzo PEC, nello stesso termine di cui al comma 4, un messaggio di “mancato deposito”, attestante il mancato perfezionamento del deposito.

L'avvenuta registrazione del deposito può essere verificata anche attraverso l'apposita funzione del Portale dell'Avvocato.

Nel caso di messaggi eccedenti il limite di capacità della casella di posta certificata del mittente, il S.I.G.A. consente il frazionamento del deposito del ricorso introduttivo e dei relativi allegati. In tal caso, nel primo modulo inviato, deve essere inserito l'indice di tutti i documenti in corso di deposito, mentre nei successivi invii deve farsi riferimento al primo modulo inviato.

Nel caso in cui non sia possibile, per comprovate ragioni tecniche, il deposito con PEC, come attestato dal messaggio di cui all'articolo 7, comma 7, o nel caso in cui la dimensione del documento da depositare superi i 30 MB, è consentito il caricamento diretto attraverso il Sito Istituzionale (UPLOAD), e ciò anche qualora il deposito del ricorso introduttivo sia stato effettuato a mezzo PEC.

6) le notificazioni per via telematica (artt. 8 e 14 regole tecniche – art. 14 specifiche tecniche)

Con la pubblicazione delle regole e specifiche tecniche del processo amministrativo telematico, dal 1 luglio 2016 (data di entrata in vigore), verrà meno qualsiasi dubbio sulla possibilità, per i difensori, di procedere alla notifica del ricorso in proprio tramite PEC; nel corso degli ultimi anni, infatti, la giurisprudenza amministrativa aveva a volte ammesso e altre volte negato l'utilizzo di tale mezzo di notifica. Il Consiglio di Stato, sezione terza, con la decisione del 20 gennaio 2016 n. 189, aveva persino sostenuto l'inesistenza della notifica PEC nel processo amministrativo proprio in mancanza delle regole tecniche e specifiche tecniche del PAT ritenendo che nel processo amministrativo non potessero applicarsi le regole tecniche e specifiche tecniche del processo civile telematico.

L'articolo 14 delle regole tecniche del PAT dispone che, anche dinanzi la giustizia amministrativa, i difensori possono eseguire la notificazione a mezzo PEC a norma dell'articolo 3-bis della legge 21 gennaio 1994, n. 53.

I difensori dovranno effettuare le notifiche PEC utilizzando, esclusivamente, l'indirizzo PEC risultante dai pubblici elenchi, ove l'indirizzo PEC del destinatario risulti dai medesimi pubblici elenchi; la disposizione è analoga a quella in essere per le notifiche PEC nel processo civile.

Le notificazioni nei confronti delle pubbliche amministrazioni non costituite in giudizio sono effettuate esclusivamente avvalendosi degli indirizzi PEC del Registro delle P.P. AA., fermo restando quanto previsto, anche in ordine alla domiciliazione delle stesse, dal regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, in materia di rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato.

Il difensore procede al deposito della copia per immagine della procura conferita su supporto cartaceo e ne attesta la conformità all'originale, ai sensi dell'articolo 22 del CAD, mediante

sottoscrizione con firma digitale e, in presenza di più procure sarà possibile allegare all'atto notificato uno o più documenti contenenti la scansione per immagini di una o più procure; il deposito della documentazione riguardante la notificazione dovrà essere effettuato con modalità telematiche.

Qualora l'atto di parte sia stato notificato con modalità cartacea, il relativo deposito in giudizio dovrà essere comunque effettuato con modalità telematiche, nel rispetto dei formati consentiti dalle specifiche tecniche.

Quando la notifica abbia riguardato la copia analogica di un atto in originale informatico, la prova della medesima sarà data mediante deposito di copia informatica della relativa documentazione, dichiarata conforme a quanto notificato con le modalità di cui all'articolo 14, comma 5, del Regolamento, nel rispetto dei formati previsti per i documenti.

Qualora l'atto notificato con modalità cartacea consista, nei casi consentiti, in un atto nativo analogico, la prova della notifica sarà data mediante il deposito di copia informatica della relativa documentazione analogica, dichiarata conforme a quanto notificato con le modalità di cui all'articolo 14, comma 5, del Regolamento, nel rispetto dei formati previsti per i documenti.

Nel ricorso elettorale, di cui all'articolo 129, comma 3, lettera a) del CPA, il ricorrente in possesso di firma digitale e di un proprio indirizzo PEC potrà effettuare la notifica del ricorso a mezzo PEC nei confronti dei destinatari con indirizzi PEC risultanti dai pubblici elenchi; la segreteria dell'ufficio giudiziario adito, ricevuto il deposito del ricorso elettorale con modalità telematiche, provvederà alla sua immediata pubblicazione sul Sito istituzionale, nell'area “Ricorsi elettorali” accessibile a tutti, senza necessità di previa autenticazione.

Ai fini della prova in giudizio della notificazione a mezzo PEC, le ricevute di avvenuta consegna contengono anche la copia completa del messaggio di posta elettronica certificata consegnato, secondo quanto previsto nell'articolo 6, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68.

Le ricevute di cui all'articolo 3-bis, comma 3, della legge 21 gennaio 1994, n. 53, la relazione di notificazione e la procura alle liti dovranno essere depositate, unitamente al ricorso, agli altri atti e documenti processuali, esclusivamente sotto forma di documenti informatici, con le modalità telematiche stabilite dalle specifiche tecniche.

Qualora la notificazione non sia eseguita con modalità telematiche, la copia informatica degli atti relativi alla notificazione dovrà essere depositata nel fascicolo informatico secondo quanto previsto dalle specifiche tecniche. In tale caso l'asseverazione prevista dall'articolo 22, comma 2, del CAD è operata con inserimento della dichiarazione di conformità all'originale nel medesimo o in un documento informatico separato.

Se la notifica è effettuata tramite PEC, la prova della notificazione dovrà essere fornita sempre con modalità telematiche a meno che ciò non sia possibile per effetto della oggettiva indisponibilità del SIGA, resa nota ai difensori con le modalità definite dal Responsabile del SIGA anche attraverso il sito web della giustizia amministrativa e il difensore, solo in questo caso, procederà ai sensi dell'articolo 9, comma 1-bis, della legge 21 gennaio 1994, n. 53, estraendo copia su supporto analogico del messaggio di posta elettronica certificata, dei suoi allegati e della ricevuta di accettazione e di avvenuta consegna e ne attesterà la conformità ai documenti informatici da cui sono tratte ai sensi dell'articolo 23, comma 1, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

In tal caso, la Segreteria dell'ufficio giudiziario presso cui l'atto notificato è depositato procede tempestivamente ad estrarre copia informatica degli atti depositati ai fini dell'inserimento nel fascicolo informatico.

L'articolo è stato realizzato per “Il Quotidiano Giuridico”, il quotidiano di informazione giuridica del gruppo Wolters Kluwer Italia e curato da Cedam, Utet Giuridica, Leggi d'Italia e Ipsoa.

Avv. Maurizio Reale

23 marzo 2016